征管法笔记六:职权

征管法第五条第一款规定：“第五条  国务院税务主管部门主管全国税收征收管理工作。各地国家税务局和地方税务局应当按照国务院规定的税收征收管理范围分别进行征收管理。”

本条实际是对税务总局和下面国地税的职能的规定，所谓的职能，表面就八个字“税收征收管理工作”，但是具体税务总局是干嘛的呢？

大世总结下，主要有下面四项：一是征收，这也是基本工作；二是拟草案和建议，其实就是国家要对税收方面立法时，由税总拟定草案，比如最新的征管法草案，实际就是税总草拟；三是税法解释，其实就是对税收法律及文件进行明细的解释；四是办理减免税与出口退税。

在这里，尤其咱要说下这个税收解释的问题，对于税总来说，除了对已有的税收法规文件进行解释以外，其实税总还有立法性解释，比如有时税总会出个文件，而这个文件完全是独立于现有法规的，说白了，就是不属于对具体上位法进行具体性的解释，而是自我创设性的一种立法了。

而不管是上面哪种情况，很多学者对此都比较诟病，因为税总既是执法者，又是释法者，难免有一种既当运动员，又当吹哨子的裁判的嫌疑。

当然了，所谓存在就有合理性，既然税总具有解释权，那肯定也是有一定的必要性和合理性的。以大世的理解，税总之所以有税法解释权，主要还是因为税收的复杂多变性，以及专业性。

一方面来说，由于税法的专业性，对其进行解释是需要比较高的税收理论水准的，而另方面，由于税收的复杂多变性，所以要想解释的实用，有效果，就必须要有很高的实操性税收能力，而且因为复杂多变，所以可能解释的次数可能会十分频繁。

而如果让人大进行解释的话，说直白点，人大一是对税收实操性方面不见得多高深，二是人大也没那时间，三天两头的就为你税法出个解释文件。

正是因为上面的原因，所以，这税收的解释，似乎除了税务总局，一时间不见得能找到更合适的部门选择了。

虽然税总现阶段是税收解释相对来说最合适的部门，但是，由于没有一个限权性，导致很多时候，可能会有税总解释越权，甚至违背上位法的情况出现，而仅仅靠税总自我监督，怎么说，似乎上也不见得够。

虽然后来，行政诉讼法里，赋予了法院对文件违法的审查权，这本是对税务总局税收解释权的最好监督，然而，现实表明，这完全是一厢情愿。

对于下面的基层法院来说，一是不懂，二是不敢对税收文件进行违规审查，所谓不懂，是因为税法有其专业性，下面的法院，对这类税收文件进行审查的能力，是非常欠缺的，说白了，就是不懂，而不懂的情况下，你怎么审理？能力有限啊。

再就是不敢，这个不敢，分两方面，一是因为能力欠缺而不敢，二是因为各方面的政治因素，而不敢。

正因为这两个原因，导致对税总的解释权监督空缺，从而形成了税总文件为王的局面，比如税总2012年33号公告这一文件中，就规定：“纳税人虚开增值税专用发票，未就其虚开金额申报并缴纳增值税的，应按照其虚开金额补缴增值税”，然而该文件毫无疑问没有考虑到增值税暂行条例这一上位法，增值税暂行条例是规定，有销售才存在征增值税，这是征增值税的法律基础，而虚开情况下，如果是对外无货虚开，因为不存在销售，此时征增值税，明显就违背增值税暂行条例的规定。

但是，现阶段，哪怕律师提起违法审查，却是没有一个案件中法院敢于去审查这类违背上位法的问题。

这其中，虽然有各地法院自身政治因素的影响，但何偿不是与法院自身的税法水平欠缺有关呢？

总之，征管法第五条第一款规定了税务总局和下面国地税的职权，而在实践中，对职权争议最大的往往就是税总的法规、文件解释权，而这种解释权监督的缺位，却是未来急需要通过立法来改进的。