“说理式执法”4个误区

随着依法行政的不断推进，各级税务机关为了深入推进依法行政工作和提高税收执法的水平，为了更好地防范自身出现滥用职权的现象，以自觉维护纳税人的权益，促进纳税人税法遵从度的提升，在税收征管实践中，也在逐步实施行政行为说明理由制度。2021年3月，中办、国办印发的《关于进一步深化税收征管改革的意见》明确提出，创新行政执法方式，有效运用说服教育、约谈警示等非强制性执法方式，让执法既有力度又有温度，做到宽严相济、法理相融。之后，国家税务总局在贯彻落实中办、国办《关于进一步深化税收征管改革的意见》时，就明确要求开展税务稽查说理式执法。

“说理式执法”是税收执法由以往“一刀切”粗放式执法，向事实讲证据，裁量讲道理，决定讲法律的精确执法转变。在说理的过程中，常常会遇到“说理式税收执法文书牵扯了较多的人力、精力，不利于提高行政效率”，“通过说理式税务执法文书，将税收执法活动完全暴露在‘阳光’下，不利于维护税务机关的执法权威，会带来更多的争议和执法救济活动”等畏难情绪、困难思想和经验主义，在说理式税收执法文书的制作上也往往“行文繁琐，逻辑混乱，主次不分”，认为说理式税收执法文书就是要将执法活动的方方面面全部写到，甚至要求必须有一定的篇幅指标。因此，推行说理式税收执法文书不具有合理性。但我们认为，以上种种认知都走入了误区，而且克服这些误区需要从4个方面正确理解。

一是说理式税收执法文书不是“长”文书。说理式税收执法文书的核心在于“说理”，只要说清楚就可以，简单的事情简单说，复杂的事情复杂说。在文书制作上，以说清楚讲明白为标准，注意做到文字精练、内容精简、逻辑精准。

二是推行说理式税收执法文书不会导致“慢”执法。推行说理式税收执法文书并没有改变税务行政执法的程序要求，仍然需要坚持效率原则。不能因为需要制作“说理”式执法文书，而故意拉长程序、增加环节、拖长时间。不是为“说理”而说理，而是为执法而说理。

三是制作说理式税收执法文书时不能是“找”理由。说理式税收执法文书以事实为导向，基于执法活动的事实，依据税收法律法规的规定，是对税务执法过程和执法裁量理由的有效记录。任何以结果为导向的活动，任何预先设定裁量结果的税收执法活动，哪怕文书写得再好，也不是有效税收执法活动。

四是推行说理式税收执法文书无法保证是“零”风险。说理式税收执法文书能够有效防范税收执法风险，但绝不是零风险。尽管说理详尽，但也可以因为事实调查中的偏查，关键涉税要素判定的（如纳税义务发生时间）失误，而导致税收执法风险，这与是否推行说理式税收执法文书本身无关。

只有在税收执法活动中做到有效而正确地“说理”，才能达到预期的效果，不外乎三点：

一是“费小事省大力”，大幅降低执法成本。“说理”有效地缓解了纳税人的对立情绪，大大减轻了执法后期的说服和补证工作。税收执法争议和救济也会大幅减少，不仅提高了税务行政执法的效能，更能大幅降低税务执法成本。

二是“求大同存小异”，切实缓解征纳矛盾。将税务执法裁量过程，通过说理式执法文收的制作，广泛进行交流和沟通，尤其是在对违法事实的认定、处罚裁量的行使和税收罚则的适用上，能够快速达成共识，为执法文书的执行创造了良好局面。

三是“提认识促遵从”，实现执法服务融合。在执法活动中对具体问题的税法分析，很大程度上提高了纳税人的税法意识，同时还通过“说理”机制，将文明执法、税法宣传、纳税辅导、个性引导融入执法活动，拉近了税企关系，提高了税法遵从度。