消费税的税率:坚持税收法定更美丽

2015年3月全国人大对立法法进行了修改。修改后的《中华人民共和国立法法》第八条明确了部分列举事项只能制定法律，确立了立法上的法律保留原则。该条第六项明确：税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度只能制定法律。虽然对于哪些属于税收基本制度，法律上还是存有争议的，但是基于立法法第八条第六项已经将税率的确定单独明确列为只能制定法律的列举事项，因此立法中对于税率只能通过制定法律来施行，这一点其实也是非常清晰的。

老实说，在2015年修改立法法的时候我个人是极不赞同将“税率的确定”写在第八条第六项之中的。当时我个人的理解是认为税率的确定本身就是一个税种必须具备的基本要素，肯定需要通过制定法律来明确，没有必要单独强调。但是在2015年以后的立法实践中，税率的确定通过制定法律来实现，确实起到了非常重要的立法作用。最早实现“费改税”走向法律化的《中华人民共和国环境保护税法》就不厌其烦地对税率和列入征税范围的应税污染物进行了明确，通过设置《附表1：环境保护税税目税额表》和《附表2：应税污染物和当量值表》很好地践行了立法法的要求。

在2017年的耕地占用税立法中，立法者也是基于税率法定的原则，在最终通过的法律正式文本中明确了各省适用的耕地占用税的平均税额。试想，如果当初不在立法法中予以明确，这些税率都能都会堂而皇之地被授权给国务院。同时我们还有意外之喜，环境保护税法和耕地占用税法都成功尝试了将具体适用税额交给省级人大常委会来确定的垂直授权立法。

2019年12月3日，财政部和国家税务总局官网均公布了《中华人民共和国消费税法（征求意见稿）》。征求意见稿的税率问题也可以说是非常敏感。在你消费税暂行条例时代，消费税的税率调整也是被受争议，但是总体而言，立法授权还是明确的。在这一次的征求意见稿中，立法者对现行所有的消费税的税率进行了整合，完成了此前暂行条例所不能完成的任务。此前尽管税率多次调整，但是一直都是游离在暂行条例之外。

《中华人民共和国消费税法（征求意见稿）》第二条第二款规定：”根据宏观调控需要，国务院可以调整消费税的税率，报全国人民代表大会常务委员会备案。”这一规定突破了法律保留原则，实际上是要求全国人大继续授权国务院对消费税的税率进行调整。当然，如果授权给国务院，国务院不能再转授权给国务院财政、税务主管部门。既然授权国务院来调整税率，起码从直观上就和立法法第八条相互冲突。

《中华人民共和国消费税法（征求意见稿）》第二十条规定：“国务院可以实施消费税改革试点，调整消费税的税目、税率和征收环节，试点方案报全国人民代表大会常务委员会备案。”这一授权规定针对的是局部的消费税改革试点，也同样还是包含对国务院税率调整的授权。如果当初立法法第八条没有单独列出“税率的确定”我们恐怕还真不好提出对该条授权条款的质疑。

我们不会否认授权立法或者立法授权有其局部合理性，但是调整消费税税率并不适宜绕开全国人大及其常委会。税率是一个税种的中心环节。有的人说，税率如果不授权给国务院，而是继续由全国人大常委常委会根据宏观调控需要频繁对某项税率进行修改，就会使得法律很不严肃。其实这是掩耳盗铃，授权给国务院来修改其实也同样不严肃，只会更不严肃。严肃与否的关键在于修改的是否合理，否有足够的民意基础。