地方政府当被告时终于想起税收法定原则了

国务院早在18年前就发布了《关于纠正地方自行制定税收先征后返政策的通知》（国发〔2000〕2号），要求各地区、各部门不得以先征后返或其他减免税手段吸引投资，更不得以各种方式变通税法和税收政策，损害税收的权威。然而，个别地方政府仍然将其当做耳旁风，通过发布涉及税收优惠的“土政策”、签订“土合同”等方式来招商引资。管它什么税收法定啊、能不能履行啊，先把人家“忽悠”过来再说。最后想赖账了，被人家告了，终于拿起“税收法定”作为挡箭牌了。

2018年4月9日，安徽省合肥市中级人民法院作出(2017)皖01行初275号行政判决书，认定原告安徽省庐江县天友房地产开发有限公司和被告庐江县人民政府于2003年4月18日签订的协议中有关税收先征后返的约定违反了《中华人民共和国税收征收管理法》第三条的规定，属于擅自作出的退税的决定，应属无效条款，被告无返还税款之义务，判决驳回原告安徽省庐江县天友房地产开发有限公司要求被告给付税收奖励的诉讼请求。——这等于完全采纳了被告县政府的答辩意见，即原被告之间的协议“违反法律强制性规定，其内容应属无效”。

当了被告，终于想起法律强制性规定了？当初干嘛去了？当然，上述裁判属于一审判决，原告是否上诉尚未可知。如果这个裁判结果生效了，看似贯彻了税收法定、维护了税法权威，实际上跟税收法定没有一毛钱关系，反而可能会损害税法权威：虽然人家名义上要的是“税收返还”，但其实就是要钱，要的是一种金钱给付义务，名字神马的真不是关键，行政协议白纸黑字、清清楚楚，现在又想赖账，说好的信赖利益保护呢？

可能有人会说：信赖利益保护原则保护的是合法的、善意的信赖利益，不包括非法的、恶意的信赖利益。这话当然没错，但当初签订行政协议时，我相信企业是善意的，并没有违法的主观过错。也许不过是因为地方政府首长换了，现任就不想管前任的事了——就像《大话西游》里铁扇公主说的：当初陪人家看月亮时喊人家小甜甜，现在新人换旧人了，就喊人家牛夫人？

类似的案情，此前也出现过司法案例，但裁判结果截然相反。2017年7月18日，山东省高级人民法院作出（2017）鲁行终495号行政判决书，认为潍坊讯驰置业发展有限公司与安丘市人民政府之间签订的行政协议中关于税收返还的约定，是当事人之间真实意思表示且未违反法律、行政法规强制性规定，应当认定为有效，判决安丘市人民政府于判决送达之日起三十日内予以返还。山东高院的裁判理由是《国务院关于税收等优惠政策相关事项的通知》（国发〔2015〕25号）（以下简称《通知》）第二条规定“各地区、各部门已经出台的优惠政策，有规定期限的，按规定期限执行；没有规定期限又确需调整的，由地方政府和相关部门按照把握节奏、确保稳妥的原则设立过渡期，在过渡期内继续执行”和第三条规定“各地与企业已签订合同中的优惠政策，继续有效；对已兑现的部分，不溯及既往”。

对于山东高院的裁判结果，笔者是认同的。但是对于裁判理由，应当具体问题具体分析，关键看协议中的具体表述：如果约定的是税收减免，那肯定违反了税收法定原则，违反了税法规定，应属无效；如果约定的是按照缴税金额的一定比例返还，尽管名义上是税收问题，实质上转化成了财政问题，地方政府要是不想支付了，至少不能让税收征管法背锅。

上面两个案例还都是签了行政协议的，这种情况下地方政府不想履行义务时尚且祭出税收法定的大旗，那么对于没有签订行政协议的单方允诺，更是不靠谱了。

例如，2016年9月13日，四川省乐山市中级人民法院作出(2016)川11行终56号行政判决书，认定乐山市人民政府作出的《乐山市人民政府关于1000吨/年多晶硅项目建设有关问题的通知》（乐府函〔2000〕49号）属于单方行政允诺，而非双方协议，并且违反了税收征管法的禁止性规定和国发〔2000〕2号文，对于原告四川新光硅业科技有限责任公司的诉讼请求不予支持。

这都是什么乱七八糟的事儿啊！招商引资时涉及税收问题时，可得长点心呐……

附：有关法律依据

《中华人民共和国税收征管法》

第三条 税收的开征、停征以及减税、免税、退税、补税，依照法律的规定执行；法律授权国务院规定的，依照国务院制定的行政法规的规定执行。

任何机关、单位和个人不得违反法律、行政法规的规定，擅自作出税收开征、停征以及减税、免税、退税、补税和其他同税收法律、行政法规相抵触的决定。

《关于纠正地方自行制定税收先征后返政策的通知》国发〔2000〕2号

一、坚持依法治国，依法行政。各地区、各部门不得以先征后返或其他减免税手段吸引投资，更不得以各种方式变通税法和税收政策，损害税收的权威。要从全局高度，充分认识地方自行制定税收先征后返政策的危害性，统一思想，统一行动，迅速采取有效措施，认真检查纠正。各地区自行制定的税收先征后返政策，从2000年1月1日起一律停止执行。

二、根据现行有关税收管理权限的规定，除屠宰税、筵席税、牧业税的管理权限下放到地方外，其他税种的管理权限集中在中央，地方人民政府不得擅自在税收法律、法规明确授予的管理权限之外，更改、调整、变通国家税收政策。先征后返政策作为减免税收的一种形式，审批权限属于国务院，各级地方人民政府一律不得自行制定税收先征后返政策。对于需要国家财政扶持的领域，原则上应通过财政支出渠道安排资金。如确需通过税收先征后返政策予以扶持的，应由省(自治区、直辖市)人民政府向国务院财政部门提出申请，报国务院批准后才能实施。

《关于税收等优惠政策相关事项的通知》国发〔2015〕25号

三、各地与企业已签订合同中的优惠政策，继续有效；对已兑现的部分，不溯及既往。