对于非税收违法行为,税务局能不能停供发票?

由商务部、公安部、工商总局、税务总局四部委联合制定的《二手车流通管理办法》第二十四条规定：“二手车经销企业销售、拍卖企业拍卖二手车时，应当按规定向买方开具税务机关监制的统一发票。进行二手车直接交易和通过二手车经纪机构进行二手车交易的，应当由二手车交易市场经营者按规定向买方开具税务机关监制的统一发票。”

《二手车流通管理办法》第三十三条规定：“建立二手车交易市场经营者和二手车经营主体备案制度。凡经工商行政管理部门依法登记，取得营业执照的二手车交易市场经营者和二手车经营主体，应当自取得营业执照之日起2个月内向省级商务主管部门备案。省级商务主管部门应当将二手车交易市场经营者和二手车经营主体有关备案情况定期报送国务院商务主管部门。”

那么，问题来了：假如取得营业执照的二手车交易市场经营者和二手车经营主体未按规定向省级商务主管部门备案，税务机关有没有权力对其收缴和停供发票？

关于停供发票的规定，出现在《税收征管法》第七十二条：从事生产、经营的纳税人、扣缴义务人有本法规定的税收违法行为，拒不接受税务机关处理的，税务机关可以收缴其发票或者停止向其发售发票。

根据文义解释，停供发票必须同时满足两个前提条件：第一，有《税收征管法》规定的税收违法行为；第二，拒不接受税务机关处理。由此来看，对于违反《二手车流通管理办法》的行为，税务机关似乎不能停供发票。

在辽源市宗易机动车经营服务有限公司诉辽源市国家税务局车辆购置税征收管理分局一案中，剧情一波三折：一审法院认为，税务局在宗易公司没有提供材料证明其具有二手车交易市场经营条件的情况下停止向宗易公司发放发票的行为，并不违反相关法律、法规的规定；二审和再审法院认为，税务局在没有证据证明宗易公司存在法律规定的税务违法行为，也未按照法律规定的程序对其先行作出处理的情况下，即对宗易公司停供发票，属于证据不足，适用法律错误，且程序违法。同时，根据《二手车流通管理办法》规定，宗易公司未向商务主管部门备案，应当由商务主管部门依据相关法律法规对其作出相应的处理，而并非税务局职权范围，故税务局因宗易公司未向商务主管部门备案而对宗易公司作出停供发票的行政行为，亦属于超越职权作出的行政行为。

不过，司法实践中也有相反观点的判决。在潜江市振宇旧机动车交易市场有限公司与湖北省潜江市国家税务局行政处罚二审行政判决书中，法院认为，《二手车流通管理办法》以及湖北省为实施该办法制定的鄂商建（2006）29号文件，对二手车交易市场经营的市场准入提出了特殊要求，即除了取得营业执照外，还需省级商务部门备案证明，相应的，二手车交易市场经营者领取二手车销售统一发票，也必须提供省级商务部门的备案证明。因此，税务局收回发票决定合法。

在运城市中北二手车交易市场有限公司诉被告运城市盐湖区国家税务局不履行发放二手车销售统一发票的职责一案中，法院认为，原告作为二手车交易市场的经营者,其未向商务部门进行备案登记，不具备签订委托代征协议，原告不具备领购二手车销售统一发票的条件，税务局的行为符合《二手车流通管理办法》及山西省为实施该办法制定的晋商建(2012)327号文件的规定。

那么，应该如何正确理解上述相反的裁判观点呢？笔者认为，应该结合立法目的来理解收缴和停供发票行为。

根据《税收征收管理法》第七十二条的表述，这里的逻辑不是非黑即白：规定某种情形下可以收缴和停供发票，不能由此推出其他情形下就绝对不可以收缴和停供发票。根据《发票管理办法》规定，国务院税务主管部门可以根据有关行业特殊的经营方式和业务需求，会同国务院有关主管部门制定该行业的发票管理办法。根据《二手车流通管理办法》的规定，二手车经营方式和业务具有行业特殊性，对其市场准入提出了特殊要求，二手车经营主体如果领购特殊发票，应该遵守该办法的相关规定。该办法明确了“国务院商务主管部门、工商行政管理部门、税务部门在各自的职责范围内负责二手车流通有关监督管理工作。省、自治区、直辖市和计划单列市商务主管部门、工商行政管理部门、税务部门在各自的职责范围内负责辖区内二手车流通有关监督管理工作”，因此，税务部门在发票管理的职责范围内进行发放、收缴和停供发票，并不违反法律规定。

这里的逻辑是：如果你都不符合使用特殊发票的资格了，那么收缴和停供是理所当然的事情。因此，笔者认为辽源市宗易机动车经营服务有限公司诉辽源市国家税务局车辆购置税征收管理分局一案的生效判决是值得商榷的。——不过征管法第七十二条的停供发票规定也不能扩大理解，该条情形之外的适用范围应限定于特殊发票的领用资格。