谨防大数据对纳税人权利生态系统的侵蚀

（在天和智库中国财税改革论坛主题峰会上的发言）

尊敬的主持人，各位前辈和同道下午好！

上午聆听了诸多大道高论，深受启发和教益，我分享的题目是：谨防大数据对纳税人权利生态系统的侵蚀。

之所以拟定这样一个题目，一是因为今年做了一个课题——大数据对纳税人权利生态系统影响机理探析——兼论中国纳税人权利保护面临的挑战与对策，做了一些思考与资料的梳理，心里有一点底气。二是因为大数据将对纳税人权利生态系统产生不可估量的正负影响，对此必须高度重视。特别是在社会转型期、各种社会矛盾与冲突多发期、经济形势下滑期、纳税人权利意识高涨期，更应警惕大数据对纳税人权利生态系统的侵蚀。

围绕这一主题，我主要谈三点，请大家批评指正！

一、大数据对纳税人权利生态系统将会产生何种影响？

一般认为“大数据是由数量巨大、结构复杂、类型众多的数据构成的数据集合，是基于云计算的数据处理与应用模式，通过数据的整合共享、交叉复用等过程最终形成的智力资源和知识服务能力。”它具有四V特点，即Volume（大量）、Velocity（高速）、Variety（多样）、Value（价值）。维基百科认为大数据具有6V特点：即 Volume：数据量大、 Variety：数据类型多、Velocity：处理速度快、Value：应用价值大、Vender：获取与发送的方式自由灵活、Veracity：真实准确性。

因此，不论是从数据的数量，数据分析的速度，还是数据所承载的内容，以及可能提取的价值而言，大数据都可能对人类的行为心理方式、思维方式、价值取向等产生巨大、长期、深刻的影响。自然也会对纳税人权利生态系统产生巨大、长期、深刻的影响。而且，大数据对纳税人权利生态系统的影响并不是直接完成的，而是通过改变征纳税人之间权利与义务“信息不对称”的状态去间接实现的。实践中，大数据对纳税人权利生态系统的影响，会因为现实税权合法性与合意性的大小、利益索取与奉献的比例，即公正性与平等性、权利结构诸要素、权利类型诸要素、权利性质等要素的不同而不同，甚至大相径庭。

大数据对纳税人权利的影响机理与主要启示有以下五点：

一是大数据对纳税人权利生态系统的影响是必然和巨大的，同时大数据也是一把“双刃剑”，作为税收治理者必须高度关注和重视。

二是大数据对纳税人权利生态系统的影响，根本在于国家最高税权的合意性与合法性之大小。因此，对处于初级阶段的社会，大数据的使用必须谨防对纳税人权利的侵害，防范系统性社会风险的发生。

三是大数据对纳税人权利生态系统的影响途径与着力点复杂多样，难于精确把握。

四是大数据对纳税人权利生态系统的影响既是全面的，也是深刻的，更是动态、隐蔽的，不可忽视。

五是大数据对纳税人权利生态系统的影响，长期看，利好；短期看，或利空。因此，借用大数据必须统筹协调。

二、大数据对当下中国纳税人权利保护提出的挑战与告诫。

第一，由于税权合意性与合法性不尽人意带来的挑战。毋庸讳言，在“4Q”期运用税收大数据，完全可能更多地促使政府征税权的扩张，加剧税权的滥用与腐败，恶化纳税人权利生态系统，背离税收增进全社会和每个国民福祉总量的终极目的。

事实上，以“互联网+税务”开启的税收大数据运用计划，已经成为中国纳税人权利生态系统重构必须直面的首要且根本的挑战。而此次《征管法》（修订意见稿），已经呈现五大扩权意向（《意见稿》默许税务征管能力继续挖潜提升；认同税务机关对外扩大税收征管范围；默许征管权力的精致化、精微化扩张，比如加强对自然人的税收管理等；允许和鼓励税务机关向深处挖潜，比如扩大涉税信息搜集、使用权等。同时还鼓励税务机关借网、借势扩张，即借助互联网技术、大数据技术，以及工商银行社保等其他政府组织的力量协税助税，等等。），可以说，就是一个为大数据背景下税权扩张预留开口的文本。逻辑上，这个《修改意见稿》一旦顺利通过审议，至少在税收执法领域，将对纳税人权利生态系统造成不可忽视的负面与消极的影响，必须高度警惕。

当然，我并不是绝对反对征管权扩张，关键是就税收是国民与政府之间的目的与手段之关系，国民交税是为了从政府那里交换到高性价比的公共产品与服务之本质而言，扩权必须与税率的动态互动机制建设联动，与用税的质量和效率联动，既要“取之于民”，也要“用之于民”，更要“用之于民之所需”，也要与非税收入体制的改革联动，避免费挤税的现象发生，自然也要与税权的“闭环式”监督机制建设联动，能将税权真正“装进制度的笼子”。同时要与纳税者权利保障机制建设联动。

第二，由于税权监督制衡机制未形成“闭环”带来的挑战。“闭环式”监督制衡机制缺位意味着，下对上的监督、外对内的监督、软监督与硬监督乏力。综合表现在：权限制约、程序制约、权力控制、空间压缩、流程制约、内外监督等方面存在缺位、错位与失位现象。逻辑上，也就很难对税权实施全面、有效、彻底的监督，包括对大数据权力的监督，防止税权的大面积滥用和腐败。

第三，纳税人权利规范体系不健全、不完善。主要表现在：这个规范体系主要是基于征税人的聚财意志建立的；对征纳税人行为事实如何之规律尊重不够；征纳税人之间权利与义务分配也不可能实现平等的交换；而且较少符合人道自由原则；存在内在矛盾和冲突，既有结构性的，也有类型的。同时缺乏体系性与周延性。

第四，纳税人权利生态系统保障机制滞后。由于政治、经济、文化、税制四大系统仍然从总体上决定一个社会纳税人权利生态保障机制的运行态势，主导纳税人权利生态机制的运行方向与效率高低。因此，由于初级阶段的特定国情与税情，当前中国纳税人权利生态系统的立法、执法与司法保障机制，也就处于初级阶段，处于低位阶，亟待优化和提升。

第五，纳税人权利保护意识淡漠。如果一个社会纳税人权利意识强烈与淡弱，直接与税收大数据权力的扩张相关，遏制或者消减税权腐败与滥用行为。遗憾的是，当前中国纳税人的权利意识并不强烈，皇粮国税依然是绝大多数国民的纳税意识。再加上“间接税为主，直接税为辅”税种格局的制度性安排会麻痹纳税人的权利意识，纳税人的权利意识便更加淡弱。

第六，保障纳税人权利生态系统的软硬件技术平台落后。目前保障纳税人权利生态系统的软硬件技术平台落后，存在结构性缺陷，主要是保障纳税人“用税”权利的软硬件技术平台建设滞后，无法满足全体国民日益增长的“用税”权利意识及其需求，特别是无法满足纳税人对“用税”公开与透明权利保障的权利意识与需求。

三、因应对策

第一，全面扩大税权的合意性与合法性。关键是如何借助大数据优势，逐步建立纳税人主导的税制。从初级阶段的现实出发，不可能一蹴而就地把税权，包括税收大数据权力的合意性与合法性提升到理想的位阶，需要循序渐进，分步实施，逐步抵达。

第二，尽快建立“闭环式”税权监督制衡机制。就权力本身的性质与运行特点而言，仅有民主制还不够，还应建立科学有效的“闭环式”税权监督制衡机制，即建立上下、内外、软硬闭环的税权监督与制衡机制。

第三，建立健全大数据背景下的纳税人权利规范体系。一要解放治税思想，全面反思和清理聚财式纳税人权利规范体系存在的缺陷与问题；二要加强对征纳税人行为事实如何规律的研究，正视和珍视征纳税行为心理事实如何的规律；三要建立新的纳税人权利规范体系，必须符合人道自由与公正平等的原则；四要着力解决现有纳税人权利规范体系中存在的一些内在矛盾和冲突。

第四，全面完善纳税人权利生态系统保障机制。要健全现行税收法律体系，改变目前税法位阶较低的现状。特别是在宪法中，应当通过修宪尽快明确明确纳税人权利。也要尽快制订适应大数据时代的税法体系，将那些涉及纳税人权利的共性、根本、普遍性的问题，通过《税收基本法》等法律确定下来。在执法保障机制方面，要强化税务机关工作人员的纳税人权利保护意识，理顺征纳税人之间的目的与手段关系，也要强化和发挥税务内部廉政监督机制的作用，让腐败者不想腐、不能腐、不敢腐。更应敢于、善于借用外部新闻媒体等社会组织的监督作用。

第五，强化并激活大数据背景下的纳税人权利保护意识。要运用现代税收治理理念，加强对纳税人权利意识的启蒙与教育工作，注重解决纳税人权利主张模糊，权利要求笼统的问题，让纳税人真正明白自己的权利有哪些？权利的结构与类型是什么？同时还应借助互联网等新老媒体，积极营造纳税人权利维护的良好氛围，鼓励纳税人拿起法律的武器进行维权，主动参与合法的纳税人权利维护公益活动。也应借鉴国际经验，鼓励建立纳税人权益维护的组织，比如纳税人协会等，通过纳税人协会，为纳税人权利保护提供相应的咨询服务。

第六，尽快搭建大数据背景下纳税人权利保障系统的软硬件技术平台。关键是建立与大数据时代相适应的“用税”软硬件技术平台，在“用税”信息公开透明方面能有大的突破。

总之，大数据是一种不可忽视的洪荒之力，必将对税收治理体系产生重大、巨大、深刻的影响。至于这种影响是积极、正面的，还是消极、负面的，关键要看谁有权和能够使用这些大数据？为什么使用大数据？为谁使用大数据？也要看如何使用大数据，以及能否对其使用实施有效的控制与约束？等等。具体到当前中国的国情与税情，短期内税收大数据的使用或将加剧征税权的扩张，强化政府的聚财功能，对纳税人权利生态系统产生一定的负面影响，必须高度警惕。但长期看，税收大数据技术的使用终将有助于纳税人权利生态系统的总体优化，促进税收终极目的——增进全社会和每个国民福祉总量——的实现。