《征管法》的伦理省察及其修订建议(下)

三、伦理视域的《征管法》修订建议

坦率地说，对《征管法》及其《征求意见稿》进行伦理省察，寻找问题，梳理缺憾，旨在为其进一步的修订提供新的视角与建议。具体建议如下：

第一，关于《税收征收管理法》名称的修改。刘剑文教授等专家建议采用《税收征收法》，同时也包容了《税收程序法》、《税收征收程序法》、《税收征纳法》等称谓。笔者以为，鉴于全部征收活动，既是对纳税行为的管理，也是对征税行为的管理，因此，建议采用《税收征纳法》，即《中华人民共和国税收征纳法》的名称。

第二，关于《征管法》立法目的和宗旨的修订。《征求意见稿》第一条的表述是“为了加强税收征收管理，规范税收征收和缴纳行为，保障国家税收收入，保护纳税人合法权益，促进经济和社会发展，制定本法。”固然比《征管法》有进步，但依然存在“硬伤”，比如“保障国家税收收入”不过是《征管法》的具体目的而已，并非终极目的。建议修改为：“为了加强税收征纳管理，规范征纳行为，保障国家税收收入，保护纳税人合法权益，增进全社会和每个国民福祉总量，制定本法。”以便淡化《征管法》的聚财、敛财形象，促进税收共识的达成。

第三，《征管法》修订要敬畏征纳行为事实如何的规律，回归税收“目的与手段交换关系”的本质。按照“爱有差等”行为心理规律，将与地方公共产品紧密相关的税种划拨地方税务机关负责征收。同时，根据征纳行为心理恒久为自己，偶尔为他，以及手段恒久利他，偶尔利己等规律，建立切实尊重纳税者权利主体地位的《征管法》体系，扩大《征管法》立法和修订的民意基础。同时，明确将人道自由原则，即“把纳税者当人看”与“使纳税者成为人”原则“嵌入”《征管法》立法和修订的全过程。而且要注意《征管法》修订过程的科学性与民主性。

第四，《征管法》修订要明确和重视“征纳两利”征管道德核心价值的导向作用。必须注意征纳税者之间、纳税者之间、征税者之间、国家之间、人与环境（非人类存在物）之间“五大”权利与义务的平等交换。即应该且必须保证其基本权利与义务的完全平等分配，非基本权利与关系的比例平等分配。同时注意《征管法》及其《征求意见稿》中依然存在的不公正问题，比如重视纳税者之间权利与义务的公正平等分配问题，忽视其它关系，诸如征纳税者之间、征税者之间、国家之间，以及人与环境（非人类存在物）之间权利与义务的公正平等分配问题。从而追求《征管法》整体性、结构性的公正平等。关键是守住底线，避免比例平等原则被异化，从而发挥《征管法》间接增进全社会和每个国民福祉总量的终极目的。而要达此目的，核心在于征管权力民意基础的扩大，以及“闭环式”征管权力监督制衡机制的建成。

第五，《征管法》修订要重视“内外并重”，切实尊重纳税者的涉税意志。特别是在有关征管权力扩张等议题方面，必须充分重视和听取纳税者的意见。比如此次修订中关于税务机关综合征管能力的“挖潜”、征管工具的及时更新换代、征管方式与模式的不断创新，以及税务人员积极性的多元激励，等等；关于征管对象和范围的扩大，比如对国际纳税者的征管，对自然人纳税者的监管，对纳税者涉税信息收集、使用等权力的扩展，包括加强非税部门的配合权力，等等问题，都应广泛听取社会各界的意见。

第六，《征管法》修订要警惕征管权力的扩张，自觉建立有效的“闭环式”的限权问责机制，防止征管权力习惯性、持续性、大面积的扩张。阿克顿勋爵说：“权力导致腐败，绝对权力导致绝对腐败。”简单地说，前述《征求意见稿》所涉及的扩权性修改，都需要接受自由与公正原则，以及立法、修订程序性的拷问。否则，既无法避免征管权力合法性的终极追问，也无法有效遏制征管权力的大面积滥用与寻租。客观上，只会容忍或纵容征管权力的大面积产生，背离《征管法》的终极目的，以及修订的良好初衷。同时，必须切实限制税务机关和人员执法活动中的自由裁量权，消减征管权力的滥用空间与可能性。

第七，《征管法》修订要倡导和落实“诚实推定权”，增加促进征纳互信机制形成的条款。

总之，从伦理视角省察现行《征管法》及《征求意见稿》，主要存在八个方面的问题亟待修订：即目的模糊，存在以具体目的代替、遮蔽终极目的的认识倾向，聚财意识旺盛；忽视了征纳行为事实如何规律的基础性根据；忽视了“征纳两利”征管道德核心价值；忽视了对纳税者征管意志的敬畏；默许了征管权力的持续性扩张；在征管权力的监督方面，缺乏“闭环式”机制构建的自觉。同时对纳税者的诚信提出了严苛的要求，忽视了对征税者诚信问题的关注；而且，比较重视“法定”形式，轻视“法治”内容。最后提出了六条原则性与具体性的修订意见，仅供参考。