国地税征管体制改革“合作”难在哪里

国地税征管机构合作成为去岁年末与今年伊始财税改革的热点话题，自有其历史与现实的原因。但中办、国办印发的《深化国税、地税征管体制改革方案》正式公布，无疑是显见的推手。

众所周知，国地税两套机构的分设，始于1994年的分税制改革，其直接目的是为了解决当时国家财税治理面临的两大难题——即“两个比重偏低”（中央财政收入在全国财政总收入中的占比偏低与中央财政在GDP中的占比偏低）。因此，分税、分权、分机构的改革举措，也就符合当时的财税体制改革目标。事实证明，这种“分工”式财税改革方案，达成了预期目的，及时化解了国家财政面临的危机与挑战，增强了中央政府在宏观经济调节中的权威与实际影响力，遏制了财政地方主义化的担忧与倾向。可以说，1994年之后财政收入的连年高速、超速增长，与以增值税为主要税种的两套征管机构建立有着毋庸置疑的关系。

问题在于，以解决“两个比重偏低”问题而启动的分税制财税改革，随着自身逻辑的演进和历史境遇的变迁，完全可能违背其初衷。比如，“两个比重偏低”的老问题，很可能演化成“两个比重偏高”的新问题。而且，以化解“两个比重偏低”为目标的财税改革，调节的仅仅是政府之间，主要是中央财税与地方财税之间的权利分配不平衡问题，特别是中央政府与省级政府之间权利与义务的分配问题，即财政收入的“谁多一些，谁少一些”的比例问题。

直言之，分税制导向的财税体制改革，一方面并未实质性涉及中央政府与地方政府之间义务分配的公正问题，特别是省级以下地方政府之间的权利与义务公正分配问题，即公共产品与服务提供的责任问题。另一方面，也没有注重各级政府部门之间财税权利与义务的公正分配问题，致使政府内部之间的财税权利与义务分配也未实现公正平等，导致政府提供公共产品与服务的整体效率偏低，性价比不高，以及所供非所需等问题。

事实上，分税制导向的财税体制改革目标，在运行了20多年后，其弊端日渐显露，逐步背离了财税体制增进全社会和每个国民福祉总量的终极目标。道理不仅在于，分工是为了效率，合作同样有助于提高效率。而且，唯有合作，才可能产生奇迹。而这正是此次国地税征管机构改革合作的真正动因与现实理由。毋庸讳言，，国地税两套机构分工的效率正在逐步递减，而不少需要国地税机构的合作来解决，这恰恰是由“分工”不明确，缺乏刚性所致。

而且还因为，与1994年分税制导向的财税体制改革背景不同的是，目前财税体制改革面临的境遇，尽管同样是风险与机遇同在，但却是风险大于机遇，挑战主要来源于外部，是因为纳税者权利意识的日渐高涨，主诉是对政府公共产品“性价比偏低”的不满意。而1994年财税体制改革遭遇的挑战，主要来自于地方政府，来自于政府内部关系的不和谐与不平衡。虽然也是风险与机遇同在，但却是机遇大于风险。这是因为，在一个公共产品供给奇缺的时期，政府提供的公共产品，那怕是在数量上的一点增加，或者质量上的一点提升，都会获得纳税者的肯定和赞誉。

如此，新一轮财税改革，具体到国地税征管机构合作的改革目标，其重点就与分税制导向的财税体制改革有了本质的区别。因为，在这一时期，看似是对两个税务机关征管体制的改革，目标是为了降低和化解 “两个成本偏高”的问题，即征管改革成本偏高与纳税成本偏高问题，但就其实质而言，却在于如何通过国地税征管机构改革的合作，降低公共产品与服务的成本，提高公共产品与服务的性价比，满足全社会和每个国民不断增长的公共需求，增进全社会和每个国民的福祉总量，防范可能爆发的系统性财税风险，以及因为系统性财税风险可能诱发的系统性社会风险。

毋庸置疑，国地税征管改革机构合作的首要难点在于，如何认识和明确这一合作导向的财税改革之真正目的与目标所在。唯有此，国地税征管机构合作的改革，才可能少犯或不犯方向性的错误，避免合作性的征管改革不小心滑入技术性要素的瞎折腾，浪费财税体制改革的历史性机遇。

其次，国地税机构合作的难点在于，如何从“要我合作”，转化为“我要合作”，从而解决合作的内在驱动力问题。因为，对大多数税务人员而言，参与合作只是一种职业的岗位要求。所谓的大局意识，很难成为其职业行为的原动力，特别是长期的持续性的行为内驱力。

因此，在这种觉悟实际上展开的国地税“合作”改革举措，最终很可能仅仅限于各个国地税机关领导，以及部门之间的一般性沟通与交流，诸如信息共享，互通情况等等，从而满足于有限降低纳税服务成本的浅表层次的合作。而且，真正的纳税服务意味着，纳税人交税后能从政府那里交换到“高性价比”的公共产品与服务。

换句话说，寻找并建立“我要合作”国地税征管机构改革的动力机制，才是保持国地税征管机构长期合作的根本与关键。

最后，国地税征管改革机构合作的难点在于，基层税务机关面临的必须“合作”的任务，往往是因为税制层面的落后。直言之，有些“合作”，如果税制不优化，即就是用力用心地“合作”，也无法实现降低征管与纳税成本的两大目标。

比如，由于现行财税体制的初级阶段性质，即财税权力的民意基础不广泛，以及财税权力缺乏“闭环式”监督制衡机制的缺陷而导致的财税不公正、不平等问题，就无法通过国地税征管改革的合作彻底解决，从而化解新一轮财税体制改革面临的主要挑战与压力。

又比如，要降低征管与纳税成本，如果能实现“一税一征”与“一户一征”，即一个税种只由一个税务机关稽征，一个纳税户只允许一个税务机关稽征的话，或许有助于降低征管与纳税成本。问题是，这一举措的决定权并不在于基层税务机关，需要财税体制的顶层设计与决策。

直言之，国地税征管改革机构合作难在改革目标的明确，难在动力机制的创建，难在财税体制根本层面问题的化解。国地税征管改革机构合作要取得显见的功效，除非彻底弄清楚和解决这三大问题不可。姿态的高调，勇气的可嘉，以及税务人员的觉悟等等，虽然都是不可忽视的重要因素，但要真正降低“两个比重偏高”的财税问题，非从根本处下功夫不可。特别是对新一轮财税体制改革面临的根本性挑战问题的理解与认识，将会直接或间接地关系到国运的兴衰，社会的稳定，以及国民福祉的增进与消减。