预算管理,效果如何不打折扣

2014年2月11日，在国务院召开的第二次廉政工作会议上，国务院总理李克强发表重要讲话，并特别强调：反腐倡廉要严格公共资金管理和监督，扩大预算范围，要把政府所有收支全部纳入预算管理，做到收入一个“笼子”、预算一个“盘子”、支出一个“口子”。同时强调要严格会计制度，为公共资金装上“安全锁”、“防盗门”。并对所有公共资金、国有资产、国有资源实行审计监督全覆盖。而且强调，审计监督要敢于碰硬，对违法违纪案件要坚决查深、查透、查实。

毋庸置疑，针对中国财政预算存在的多“盘子”，支出“多口子”的老问题，用“一个”克服“多个”财政预算之弊端，其效用和价值值得期待，或能发挥一定的矫正作用。直言之，解决财政预算存在的问题，从技术要素入手，本来也是基本的途径和方法之一。

问题可能在于，颇具中国特色的财政预算问题，根本说来，并不在于收入“笼子”之多少，预算“盘子”之多少，以及支出“口子”之多少。关键在于财政预算权力的民意基础是否坚实，在于财税预算权力是否形成有效监督，特别是是否形成“闭环式”监督机制。至少，是否公开透明。

预算的公开与透明，一方面有助于增强财税预算权力的合意性，有助于政府给全体国民或绝大多数国民提供高性价比的公共产品和服务；另一方面，有助于监督财税权力，遏制财税权力的滥用，从而保护全体国民的基本财税权利，增进全社会和每个国民的福祉总量。

可见，“多口归一”固然重要，甚至十分重要，但是，如果没有公开与透明，特别是“闭环式”长效监督制衡机制的保障，仅有预算“扩围”的举措，尚不足以解决中国特色财政预算治理存在的主要问题。道理很简单，权力只有在阳光下运作，才可能避免异化，消减寻租的机会，杀死腐败的菌群，才可能造福于全体国民或绝大多数国民。

如此看来，无透明则预算“扩围”注定要大打折扣，且不说微观财政预算活动境遇中“一个”与“多个”基于“共容利益”的合谋与默许。固然，相对于多“笼子”，多“盘子”，“多口子”的问题，“一个”至少从形式上说有助于遏制“多个”存在的弊端。问题在于，如果对“一把手”的监督问题不彻底解决，“多个”如何，“一个”又如何，一旦遭遇制约乏力的“一把手”监督机制，“多个”会缴械，“一个”同样也会缴械。

因此，就本质而言，核心在于建立有力有效的“闭环式”财政预算权力监督制衡机制，在于不断扩大财税权力的民意基础。最低诉求，也应该在财政预算的公开与透明领域能实现实质性的突破。换句话说，如果连财政预算的公开与透明都做不到的话，财政预算管理的现代化转型，或依然遥遥无期。自然，所谓的预算“扩围”举措，也不过是继续枝节性的微调循环而已。

来自民间的呼吁在于：财税改革或是全面改革的最佳突破口与切入点。问题是，如果连财政预算的公开与透明都做不到的话，何谈成为全面改革的最佳突破口，又何谈成为全面改革的最佳切入点。

（原载《华商报》2014-02-13）