如何理解稽查局"专司"偷逃骗抗案件的查处?

按：本文经编辑老师润色后以“建议立法明确稽查局权限”为题刊登于今天的《中国税务报》B3版。本报昨天刊登了无极小刀前辈的《如何理解稽查权限》，也是围绕“合肥晨阳橡塑有限公司与长丰县地方税务局稽查局行政处罚争议”一案展开。感谢编辑老师提供的发表平台，感谢本案被告代理律师刘颖杰大哥打造的经典。另：本公号在此推送原文，且已开通评论功能，欢迎发表意见。

如何理解稽查局“专司”偷逃骗抗案件的查处？

郑汀、徐战成

稽查局的权限范围在规范和实务上都存在较大争议。回顾刚刚过去的2015年，著名的“合肥晨阳橡塑有限公司与长丰县地方税务局稽查局行政处罚争议”一案，使得该问题受到财税界更多同仁的关注。笔者现围绕相关规定，结合本案具体情况，对如何理解《税收征管法细则》第九条规定的稽查局“专司”偷逃骗抗案件的查处加以阐释，并对稽查局的权限立法提出修改建议。

一、规定解读

单从《税收征管法细则》第九条规定的文义方面来看，“专司”可以有两种不同的解释：1、稽查局只负责偷逃骗抗案件的查处，除此之外无其他权限，其他税收违法行为稽查局一律不得查处；2、偷逃骗抗案件的查处只能由稽查局负责，税务机关其他部门无此权限。根据法律解释学，当文义解释出现不确定的结果时，需要借助其他解释方法。对于“专司”的解读而言，需要求助体系解释法。与之相关的规定主要有：

《税收征管法》第十一条：税务机关负责征收、管理、稽查、行政复议的人员的职责应当明确，并相互分离、相互制约。

《税收征管法》第十四条：本法所称税务机关是指各级税务局、税务分局、税务所和按照国务院规定设立的并向社会公告的税务机构。

《税收征管法细则》第九条：税收征管法第十四条所称按照国务院规定设立的并向社会公告的税务机构，是指省以下税务局的稽查局。稽查局专司偷税、逃避追缴欠税、骗税、抗税案件的查处。国家税务总局应当明确划分税务局和稽查局的职责，避免职责交叉。

《税收征管法细则》第八十五条：税务机关应当制定合理的税务稽查工作规程，负责选案、检查、审理、执行的人员的职责应当明确，并相互分离、相互制约，规范选案程序和检查行为。

《国家税务总局关于稽查局职责问题的通知》（国税函[2003]140号）：稽查局的现行职责是指：稽查业务管理、税务检查和税收违法案件查处；凡需要对纳税人、扣缴义务人进行账证检查或者调查取证，并对其税收违法行为进行税务行政处理（处罚）的执法活动，仍由各级稽查局负责。

《税务稽查工作规程》（国税发[2009]157号）：稽查局主要职责，是依法对纳税人、扣缴义务人和其他涉税当事人履行纳税义务、扣缴义务情况及涉税事项进行检查处理，以及围绕检查处理开展的其他相关工作。

综合上述规定，可以得出结论：除了有权查处偷逃骗抗案件，稽查局还可以对各类税收违法行为予以处理。《税收征管法细则》中的“专司”，是指偷逃骗抗案件的查处权专属于稽查局，税务机关其他部门无权分享。也许有人质疑：由国税总局来界定稽查局的职权是否涉嫌越权？答案是否定的。法律已经将相关职权“打包”授予了“税务机关”，国税总局只是在系统内部进行分工而已，并无不妥。

二、判例分析

关于稽查局的权限争议，集中体现在较为经典的“合肥晨阳橡塑有限公司与长丰县地方税务局稽查局行政处罚争议”一案中。本案案情并不复杂，但却走完了一审、二审和再审三个程序，值得认真审视。

本案中查明的晨阳公司的违法事实主要是：1.少申报缴纳城镇土地使用税；2.未按规定申报缴纳已代扣的个人所得税；3.未按规定代扣代缴个人所得税。

一审法院认为，长丰地税稽查局作为查处偷税、逃避追缴欠税、骗税、抗税案件的税务机构，开展税收专项检查工作是其法定职责，其作出的《税务行政处罚决定书》，事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确，判决驳回原告合肥晨阳橡塑有限公司的诉讼请求。

二审法院认为，长丰地税稽查局对晨阳公司作出的行政处罚，内容均为对单位少申报缴纳税款或者对个人所得税未履行代扣代缴的法定义务的行为进行处罚，从上述处罚的内容上看，不属于税务稽查局的法定职责。长丰地税稽查局在本案中作出的行政处罚属于超越职权，判决撤销一审判决及长丰地税稽查局的《税务行政处罚决定书》。

再审法院（原二审法院另行组成合议庭）认为，依据税收征管法及实施细则、国税函（2003）140号、国税发（2009）157号等相关规定，长丰地税稽查局具有查处本案晨阳公司税务违法行为的法定职权，认定原二审判决适用法律错误，判决不当，应予纠正，判决撤销二审判决、维持一审判决。

且不论少缴税款和未履行代扣代缴义务本身是否属于偷逃骗抗行为，再审法院关于稽查权限认识的自我纠正足以令人欣慰。我国虽然是成文法国家，判例不具有法律效力，但本案的最终结果，仍然意义重大。首先，给广大的稽查干部们减轻了思想压力，在查处各类税收违法案件时没必要畏首畏尾；其次，鉴于司法审查的终局性，给理论和实践中关于稽查权限的争议提供了权威性参考；最后，对以后相关立法的修改而言，也是一个有益借鉴。

三、立法建议

众所周知，稽查局在税务系统中是个特殊的执法主体。根据现行规定，其特殊性如下：

第一，根据《税收征管法细则》的规定，省以下税务局的稽查局，具有税务执法的主体资格，享有相应的行政处罚的权力，并可以参与诉讼。

第二，稽查局不具有完全的执法权限。根据《国家税务总局关于稽查局有关执法权限的批复》（国税函[2003]561号），税收征管法及其实施细则中规定应当经县以上税务局（分局）局长批准后实施的各项权力，各级税务局所属的稽查局局长无权批准。

第三，虽然《税收征管法细则》规定国家税务总局应当明确划分税务局和稽查局的职责，避免职责交叉，但在贯彻这一规定方面，工作并不到位。国税函[2003]140号文表示为要科学合理地确定稽查局和其它税务机构的职责，也正在调查论证具体方案；国税发[2009]157号文的出台，列举了稽查局的若干主要职责，但同时规定稽查局具体职责由国家税务总局依照《税收征管法》、《税收征管法细则》有关规定确定。然而我们迟迟未见确定的“具体职责”。

基于立法上权限规定的不明，导致实务中存在较大分歧。通过前述分析，稽查局有权查处各类税收违法案件的查处，应该可以获得较大共识。不过，学理解释终究不能代替有权解释。因此，建议对现行规范性文件的相关规定加以整合、提炼，在更高层次的法源（比如征管法及实施细则）上，对于稽查局的权限和边界加以明确：对于应由稽查局专属的权限，其他部门若发现必须移交稽查，如偷逃骗抗案件的查处；对于税务局和稽查局均可行使的权限，各自发现各自处理，如偷逃骗抗之外的税收违法案件；对于应由税务局行使的权限，稽查局不得越权，如代位权、撤销权。

郑汀，浙江省国税局政策法规处副处长；徐战成，杭州经济技术开发区国税局公职律师。